周其仁:土地城市化,城市包围农村?-中国乡村发现--从这里发现中国乡村

跟劳动力市场化、农产品市场化不同，土地市场化是从城市开始的，不是农村包围城市，为什么?因为城市让地租、地价先起来，没有这个力量，什么文章也做不了。

　为什么同样是中国人，城里人、乡下人差距这么大?我们从小生活在城市，不理解，我们觉得我们从小有的东西天下人都会有，去了农村才知道，某些我们与生俱来的东西，很多农村人一辈子都不会有。为什么会有这样的情形?

　　1949年建国、三年恢复、1952年到1957年第一个五年计划，这期间大量农民可以进城，可以招工。你看北京有很多外地来的人，怎么来的?就是那个时代来的。

　　可是后来为什么变化了呢?现在看来有两个因素非常关键。第一、工业化一起来，城市大量招工，农民转到城市收入提高了，但是粮食基础不可靠，我们选择了一个大锅饭的人民公社体制，生产积极性没有充分发挥，粮食供不上来，那时候没有多少外汇，又不跟国际市场打交道，又不进口粮食，那你这个工业化、城市化就不能够持续。

　　所以到了1957年以后，1958年大跃进，好几百万人进城，到了1959年、1960年、1961年，就发现无以为继，发生了饥荒，很多人口非正常死亡。那怎么办呢?在当时的局面下只有一个办法，这也是当时中央做的决定，以1961年为算，前三年新进城的人口全部回去，加到一起是2100万人。只要是前三年新进来的，全部迁出城市回到农村，种地、生产粮食。

　　然后就从制度上完善，你回去了不能再随便来，我们有非常完备的户籍制度、粮食制度、农副产品供应制度、就业制度。同时城乡之间，1961年以后才形成这个完备的城乡壁垒，《宪法》是1954年通过的中华人民共和国第一部宪法，迁徙自由还是公民的权利之一，但是实际情况已经做不到了，迁徙自由就是你觉得哪里好就可以到哪里去，你觉得哪里收入高，你就可以往那里走。

　　但是由于大跃进、由于一些错误的政策，带来的经济的实际负荷和压力，让这个体制发生了很大变化，这一变化就持续了多少年。所以1978年的改革在经济上有一个很大的问题，工业化超前，城市化滞后。

　　土地入市难题

　　解决的办法是什么?就是面对现实、尝试解决，因为我们习惯用的词就是把城乡之间的壁垒慢慢拱开，怎么拱开?第一步，农民先把饭吃了;第二步，你生产的粮食也好，农副产品也好，可以自由地往城市销售，按市场价格来结算，过去都是低价，必须交给国家;第三步，农民这么多劳动力，体制对了，不需要那么多劳动力窝在农村。

　　2005年广东通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，广东省农村建设用地使用权将直接进入市场流转，结束了以往必须经由政府征收、出让的局面。但这方面到今天还没有全国的法律。所以我老管它叫改革的半拉子工程，人动了地要动，不然人怎么配合，到哪落脚，到哪办工厂，这是非常实际的经济问题。

　　包括上海，今天的上海可不是上世纪80年代的上海，建了多少东西，哪来这么多钱，一个筹资来源就是土地，而且你越建得好，大家对它的未来越有信心，地价就越贵。

　　这个半拉子的改革也带来了很多负面东西。第一个负面的东西，地方政府一手征，一手卖，就变成土地市场的一个玩家，不是裁判了，它直接上手了，好处就是如果这个决定对，它非常快，比市场做决定还要快。有很多外国人说中国基础建设搞得好，你们只要划一条线，第二天就建成了。

　　政府在土地上，一手征，一手卖。如果我们的民主法治建设是非常完备的还好一点，现在中纪委反腐败，重点领域有一个土地，为什么有土地?土地怎么了?土地这种半拉子改革非常容易发生腐败问题，这块地怎么用，给谁不给谁，高度稀缺的东西到底分配给谁，这里面的利益太大了，也把很多官员给害了。这些问题都是随着积累，越来越严重。更大的问题是，你一手征一手卖，农民和他们的集体也不是傻子，他就是比你慢一点，你看懂了他们也看懂了，他不干了，往地上躺，可以吧?跟你闹，可以吧?群体冲突事件就有这个问题，你就好好过日子不好吗?动不动就群体事件，这是背后制度安排有问题，才会连串发生这些现象。

　　资源配置效率有有效的一面，但是无效的一面也在增长。土地进城以后增值分配不公正，希望能够让背后的利益集团平衡，这就是半拉子改革工程。

　　你改还是不改?怎么改?这是难度很大的事情，农民的房、农民的地、集体的产业、集体的厂房，大量已经卷进了市场活动。法律上没有空间，把相当数量的活动放到非法空间，非法帽子满天飞，你拿着一个什么条款，下去执法，小产权，全世界哪有这么个词?什么叫小产权?谁大谁小?政府卖就是大产权，农民卖就是小产权，这怎么讲得通?回到费老先生(费孝通)的《乡土中国》，先有农民，先有农村，城市是后来的，搞清楚，然后你说它非法。

　　有没有办法把后面问题解决?反正最基本的经济问题很简单，几亿人换地方住，你要有地方给他们住啊。全部变成政府的地，政府来搞社会保障房。现在的问题，城市政府解决城市居民的住宅问题还一头雾水，房价问题怎么调，调了多少年，你再解决几亿农民的居住问题，我看这个要求太高。还是现实一点，把有些口子开一开，维持我们的规划，维持我们的用途管制，不能随便侵占耕地，尝试一下让农民的土地进入市场。城市化，土地问题变成一个高压线，变成一个难题的时候，权衡左右，办法就两条：一条是逐步收缩耕地范围;第二、你收敛以后，城市农民工业用地怎么办，探索农村阶梯土地进入市场的办法，我认为这个是对的，问题是贯彻不利。

　　土地改革的各地实践

　　我是个经验主义者，从来不认为我们写几句话，中国就会怎么样，从来不做思想，当时在杜老(杜润生)的领导下就不做思想。这么大的国家，这么复杂的问题，你以为我们灵机一动，抖个机灵，抖个聪明，有国外学位就能解决问题?做不到。

　　只能从中国的经济找解决问题的办法，好处就是大，就是多样性，就是不平衡。各地什么人都有，只要有难题，就有人难受;只要有人难受，就有人行动。只要行动，我们就有活干，你可以去观察，哪些行动有助于解决问题，哪些行动无助于解决问题。这一圈看下来，基本发现这么几条：

　　跟劳动力市场化、农产品市场化不同，土地市场化是从城市开始的，不是农村包围城市，为什么?城市让地租、地价先起来，没有这个力量，什么文章也做不了，所以你看我们查这一步改革是从哪里开始。如果说当年是从深圳拍卖土地开始的，这一波农地进入市场，梳理这个路线图，是从大城市开始的，为什么?大城市的地价先涨上去，城市土地和农村土地的差，最早在大城市发现。

　　很多制度变迁怎么发生的?它是由相对价格的编队引起的，15世纪为什么欧洲有一些国家在工业革命之前就有一场农业革命，对土地进行整理，搞水利呢?后来研究发现，就是黑死病消失以后，人口回升，对食物的需求上升。我们现在这个逻辑，城市化急剧导致一些土地上升，这一上升就让相关各方都不可能停下来，唯一的办法就是维持改变，一手正，一手慢，这种矛盾积累到一定程度，在某些条件下，它会产生一些新的动力来解决这个问题。

　　比如说，最早就是2002、2003年上海先提出“三个集中”。当时，地方要地，土地饥渴，中央考虑到农民利益和耕地，控制土地的供应指标，把国土部夹在中间，不知道怎么对付。办法就是基于“三个集中”的实践，逼出一个2004年经国务院批发的一个政策，就是挂钩，全称就是城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，中国人真是很聪明，你不是要地吗，我没地，你那里有地，农村啊，你只要减少一块农村的建设用地，我就增加你一块城市的建设用地，最早的政策就是这么来的。

　　这个政策在全国很受欢迎，天津12个行政村住到一起，离天津不远的一个地方，叫华明镇，12个村的农民，最远的离地15公里，开班车去种。后来就做了个调整，允许一些人住在工棚里，靠近土地种，说明这个集中一下子搞大了。

　　天津干了，上海也干了，最感兴趣的是成都。成都是一个急速发展的西部中心城市，缺土地，到上海来学习，回去说这个是好办法，但是在西部搞的时候遇到一些麻烦。因为你行政主导集中，很容易在集中过程中导致跟农民的冲突，逼来逼去，在2008年逼出一个东西，为了搞“三个集中”，先要改革农村产权制度，产权制度改革的第一环就是确权，集中之前先要问这是谁的地，补给谁了，谁有权来谈判，这个工作不做，贸然搞“三个集中”，搞不好就变成又一次折腾。

　　2008年加这一环，搞确权，开始规划一年完成，最后三年才完成。农村的确权不容易，建国60年，很多历史问题没有搞清楚，老的干部搞不清楚发生了什么。为了搞确权，产生了一个新的乡村治理模式，除了我们的村庄支部以外，专门组织了一批熟悉村庄过去情况的一些老人家，就叫长老会，后来正式起名叫村庄议事会。确权当中遇到麻烦，有纠纷怎么办，议事会来议，没意见，再交给土地部门，进行法定公示，再没有意见，就确权。如果资源可以更加集中，又可以把一些资源卖给城市，农民可以受益为什么不干呢?

　　城乡统筹首先要全力统筹，你有了确权再搞流转，你就加上一个安全阀了，加上农民参与，农民解决。正好遇到2008年的地震，地震以后很多房子垮了，中央补6万块钱要求恢复到永久性建筑，所以就逼出一个办法，灾后重建的联建房。农民出地，城里人愿意到农村盖房的就去，农村再把这块地让给城里人去建城里人喜欢的东西，所以一对一连接，变成一对多，一个村庄、两个村庄，连片规划一起，我们后来看了蛮受启发，农民也很得意。有乡村度假价值的，变成很好的旅游度假区，投资都是财政投的，成立一些公司，包括一些央企参与进去。

　　这是一个重要的支点，下一个支点是重庆，你把地腾出来，到哪里发现价格呢?在市中心解放碑附近建立了一个农村产权交易所，重庆是非常大的，8万多平方公里，比欧洲很多国家都大，差不多等于两个荷兰。你从边远山区的房子腾出来，你的指标可以飞到市中心来交易，让全市的需求形成你的价格，在竞争当中形成价格。股票、土地就是地票，不就是个权益转让吗?于是就设计了一个地票交易办法，你把这块地腾出来，就是一块地票，验收合格，剩下部分85%为农民，直接划到账上，15%给所在的集体。现在已经十几万亩的地票完成了成交，你买到地票的无论是私营企业，想搞加油站，你只要买到这个票，就有权在规划范围内去找土地去落实。

　　这个收入分配也合理，我们连续看了五六年，当然这中间有没有干部可能上下其手，可能是有的。所以所有的改革一定要与舆论监督、司法介入结合起来，保证改革中的东西不要走歪。

　　我们又去看了深圳，深圳是我们国家全部土地国有化的城市，可是全部国有化以后，农民世世代代的原住民不接受，那他们就盖房。你说违建，拆啊，拆了不少，后来还有些拆不动。运用这个思路，你有历史上的集体土地，能不能找一个合作的办法。2013年12月20日，它第一笔拍卖，这块地很有意思，法律上是国有土地，事实上是原住民控制，僵局，谁也不能够用，然后达成一个协定，深圳出了一个地方性的“1+6”的政策文件，我们是很欣赏。

　　这块地拿出去卖，卖出去的钱三七开，市政府拿七成，原住民集体拿三成。原住民说这个地怎么是三七开呢?后来拍出1.1个亿，三七开，开完以后20%开发的物业归原集体所有。原住民很聪明，三成3000多万现金不要拿在手里，要求跟开发企业换股，买开发商的股权，三方同意，市政府同意，再加上进去的工业企业，还要用地，还要盖厂房，要做开发，同意，原住民同意，这个社区叫“凤凰社区”。

　　你讲什么都不行，就是分析利益。十八届三中全会《决定》里有一句话，城市化中土地是会增值的。根据经验，我们可能把这个半拉子工程往前推进，该封顶的封顶，该完善的完善，形成一个三中全会讲的城乡统一的建设用地市场，让资源更好地在这个统一的市场里配置，让收入更好地在相关利益方之间分配，减少社会冲突，防止这种不当的利益固化，变成一个不能碰、不能动的模式。

　　1978年工业附加价值44%，城市化率19%，跟世界整个潮流完全是不一样。现在我们的城市化率是52%，我们的工业化指数47%。美国、德国、法国都是4倍，德国是2.6倍多，金砖五国，中国的比例，我们的城市化相对工业化发展得不够，我们的服务业发展不起来，整个经济就有问题，更不要说我们的生态。

　　所以，应该在地方实践的基础上，进一步把这个半拉子改革的工程继续往前推，适应我们城市发展的大潮。

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